高誓男／法學博士、中華民國公教軍警消聯合總會副總會長
喧騰一時的監察院陳菊院長請假案，方於2月初以辭職落幕，但政務人員去職的條件問題也因之浮上檯面；本屆監察院一小部分政務人員公器私用，其政策責任或私人不倫行為的解釋，都未能獲得社會期待的處置等諸問題，所引致的政治亂象隨處可見；這也激起最近立法委員，提出制定政務人員專法或行為規範的法案。吾人認為，此刻正是研議催生「政務人員法」的適當時機。
缺乏周延政務人員規範，導致政治亂象叢生
為了規範政務人員的政治亂象，最近立法院翁曉玲、吳宗憲及羅智強等委員，提出制定政務人員專法或行為規範的法案。在立法院召開公聽會時，學者專家的意見，多數贊同制定政務人員專法，少數因規範已散見相關法律而持保留態度。
然而，監察院陳菊院長因罹病請假長達1年多，方才請辭；關於其請假的法律適用問題，數度受到立法委員與社會輿論的關注；該院以「公務人員請假規則」規定，「因疾病必須治療或休養者，得請病假，每年准給28日。核給之病假、事假、休假及補休均請畢後，經服務之政府機關長官核准得請延長病假，其期間2年內合併計算不得超過1年。」故而陳菊院長的請假案於法有據。但外界質疑的是，監察院長的重要職務長久閒置是否妥適？而院長的請假程序，是向「那個長官」請假？其次，監察院政務人員前因公器（公務車）私用情形，受到的處罰與違失行為不成比例，亦受到社會的關注。
長久以來，政務人員因政策責任或私人不倫行為，未能獲得社會期待的處置問題，所引致的政治亂象隨處可見。諸如，重大的採購案件承包廠商資格條件實質不符、嚴重的不倫行為未獲適當處置，以及政治不中立、濫用政府權力資源等，都違背社會大眾及輿論的期待，但政務官卻無周延的行為規範，縱使違法失職也能輕逃法律制裁。這就是為何立法委員提出制定政務人員法的根本原因。
政務人員法應有的立法策略
近代公共組織、公共治理及公法，均強調「公共性」(publicness)；以此作為核心價值，無非是期待從事公共事務者，作為「公共信託人」(public trust)，應該對國家忠誠，恪守憲法、遵從法治，追求公共利益及社會公正，回應公眾的集體需求並創造福祉。在這樣的要求下，所有公務員都應該有一定的行為規範，僅是因職務角色的不同，制定不同的法規。
政務人員又稱「政務官」(Political Appointee)，與「常務官」(Civil Servant)相對，前者為政治任命人員，負責政策制定與政治責任，隨政黨輪替或政策變更去留，是為廣義的公務員或公職人員，依法令從事於公務（大法官釋42），除負有政治責任，亦須負法律責任，故其權利義務應有專法規定以資明確。吾人認為，為解決前揭諸多政治亂象，政務人員專法在立法政策上的原則如次：
1. 制定基準法：我國目前仍無政務人員的完整專法，僅有制定《政務人員退職撫卹條例》，其他行為規範則散見於《公務員服務法》、《公務員懲戒法》、《公務人員行政中立法》等法律，故而立法上可制定「基準法」，將必要規範事項自相關法律中納入，其餘再以相關法律為補充法。
2. 區分政務人員類型：依據《政務人員退職撫卹條例》第2條規定，所稱的政務人員已跳脫了學理上的「政務官」範疇，將有固定任期獨立行使職權的公職人員（包括由總統提名經立法院同意任命的人員）也含括在內，諸如司法院、考試院、監察院正副院長、大法官、考試委員、監察委員、最高法院院長、最高行政法院院長、懲戒法院院長、最高法院檢察署檢察總長、審計長、中央選舉委員會、公平交易委員會、國家通訊傳播委員會委員等；另依該條文及《地方制度法》規定，地方民選首長任命的直轄市副市長、副縣（市）長、一級機關單位首長亦屬政務人員，均與西方國家「政務官」的概念不符。
故而政務人員專法應予以「類型化」規範，對於獨立行使職權的公職人員，可回歸該職務的專法（如法官法），至其餘獨立行使職權的公職人員與地方行政機關副首長等主管，則在專法中分別另定「專章」規範。以美國獨立機關法制為例，其行為規範包括政治中立、獨立性與任期保障、公務員倫理規範及處罰執行機制。據此，其與一般政務人員的最大的區別是，較為嚴格的政治中立規範與免職保護，如以《公務人員行政中立法》為參據，政務人員、公務人員、獨立行使職權的政務人員，由寬鬆至嚴格即成為一個光譜，則《行政中立法》準用獨立職權公職人員應從嚴修正；而獨立行使職權政務人員的免職理由，依美國立法例，則限於重大的無效能、怠忽職責、瀆職等行為。
3. 區分政治責任與法律責任：政務人員的課責機制，區分為政治責任與法律責任。前者政策行為（包括無法執行職務）如受到國會或社會嚴重質疑，除展現政黨決斷與政治風骨而辭職外，可由國會彈劾要求去職。從而在我國除監察院彈劾之外，似可經由立法委員總額過半數出席的同意，促其去職；後者違法失職行為，則應區分行政不法與刑事不法，依情節輕重明確規範其懲戒責任，以及因刑事責任的去職等條件，以利處罰。
4. 律定主管機關與執行機關：有關制定政務人員專法，其主管機關誰屬的問題。依憲法及相關法律規定，應由最高人事機關考試院主管，而執行機關則彈劾權屬監察院，懲戒權屬司法院，至行為規範的行政裁罰部分，則由各法規的主管機關執行為宜。
綜上，吾人贊同政務人員專法確有制定的必要，藉以規範政治人員行為，整肅政風、澄清吏治，取得人民對政府的信賴。但同時要呼籲，對於此一具有高度政治性的法律，制定法律固然容易，而落實執行才是真正的考驗；因為對於政務人員而言，其政治責任的負責，有賴政黨決斷與政治風骨的展現；而法律責任的部分，常須依賴機關首長的決心，以及監察與司法機關公正的起訴及裁判，這些重要的制度配套措施或作為，才是考驗我國民主法治品質的關鍵，值得我們深思及努力。
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